与过去两年相比，2025年的政府工作报告对中小金融机构的危险化解工作作出了更加细致和清晰的安排，即“一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展，综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险”。
业内人士认为，近年来，随同着经济结构调整和外部环境不确定性上升，在一些经济实力较弱的地区，地方中小银行的危险化解更具紧迫性。在此环境下，如何妥善处置中小银行的存量风险，同时通过改革完善其发展机制，成为当前金融政策关注的关键领域。
“风险化解”与“转型发展”同步
《中国经营报》记者梳理了关于中小金融机构化解风险的说法，其中2024年《政府工作报告》提出“稳妥推进一些地方的中小金融机构风险处置”，2023年《政府工作报告》中，对于当年政府工作的建议中并未提及关于中小金融机构的工作。
2025年政府工作报告中，着重提到了中小金融机构的危险化解，具体为“积极防范金融领域风险。根据市场化、法治化原则，一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展，综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险。完善中小金融机构功能定位和治理机制，推动实现不同化、内涵式发展”。
上海金融与发展实验室特聘顶级研究员任涛谈道，2025年政府工作报告关于中小金融机构的提法，意味着中小金融机构后续将会持续面临严监管强监管环境，发展步伐需要明显放慢、发展区域要明显收窄。
邮储银行 （601658.SH）研究员娄飞鹏认为，我国在中小金融机构风险防范化解方面持续快速推进相关工作，高风险中小金融机构数量明显减少，金融风险总体显现收敛态势。在这种情景下，一方面，需要继续积极防范化解金融领域风险；另一方面，也需要考虑推动经济持续回升向好的金融服务需要，把金融服务实体经济作为风险防范化解的根本举措，推动中小金融机构高质量发展并为经济社会提供高质量金融服务。
北京财富管理行业协会特约研究员杨海平对记者说，一体推进中小金融机构风险处置和转型发展体现了统筹高质量发展和高水平安全的治国理政重大原则。“就必要性而言，当前中小金融机构改革化险成绩明显，但应该看到风险是动态的，在外部压力加大、内部困难增多等复杂严峻形势之下，中小金融机构脆弱性增加，仍然可能成为风险沾染的重要环节。就可能性而言，基于前期探索的经验，中小金融机构改革化险的思路和模式趋于成熟，具备了进一步发力推进的条件。”
上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚亦认为，风险处置务必同中小金融机构的内部改革相结合，通过完善公司治理、转变经营宗旨、提升经营管理能力、加快数字化转型等，全面提升中小金融机构的经营效率和竞争力，充分施展其兼并重组后的规模效应。
加快推进中小金融机构改革化险工作，正是监管工作的关键。
3月5日，十四届全国人大三次会议首场“部长通道”在人民大会堂举行，国家金融监督管理总局局长李云泽介绍：“大伙都关心中小金融机构风险，存量风险正在有序处置，增量风险得到了明显遏制；尤其是去年国家金融监督管理总局加大了不良资产的处置力度，全年共处置不良资产3.8万亿元人民币，创历年之最，守住了不发生系统性风险的底线。”
此前，中央经济工作会议提出，要稳妥处置地方中小金融机构风险。2025年年初，国家金融监督管理总局召开的年度监管工作会议明确，要加快推进中小金融机构改革化险。坚持上下统筹、分工包案、凝聚合力，全力处置高风险机构，增进治理重塑、管理重构、业务重组。
化险路径：资本补充、兼并重组与市场退出
谈及目前中小金融机构面临的危险，杨海平梳理道，一是以风腐一体为基本特征的信用风险，二是基于资产负债配置策略失当和天然脆弱性形成的流动性风险，三是基于公司治理结构不健全和内控体系短板形成的操作风险。另外，在分化加剧、分层显性化的今天，其它重点领域风险仍有可能对中小金融机构形成较大冲击。
娄飞鹏认为，目前来看，中小金融机构面临信用风险、市场风险、合规风险和声誉风险等，这种情景出现既有宏观经济大环境的因素，有金融严监管对合规经营提出更高要求的因素，也有中小金融机构自身股权结构不得人心、制度不健全、从业人员专业化水平有待提升等原因。
曾刚介绍称，地方中小银行的危险成因复杂多样，既有内部管理和治理结构的缺陷，也有外部宏观经济环境和政策调整的影响。其中，外部因素包含宏观经济环境变化、区域经济发展不平衡、市场竞争加剧；内部因素包含经营宗旨和经营能力相对落伍，风险管理能力不足，业务结构单一、集中渡过高，和公司治理不完善。“部分中小银行在董事会、监事会和管理层之间的权责划分不清，内部控制和监督机制薄弱，造成经营决策中容易发生管理失控和道德风险。另外，部分中小银行存在‘内部人控制’现象，管理层可能优先考虑自身利益，而忽视整体风险防控，进一步加剧了风险的累积。”
对于化解风险的要领，今年政府工作报告明确提出了“综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式”。
上海新金融研究院副院长、上海交通大学中国金融研究院副院长刘晓春分析，“补充资本金”主要针对无风险或风险较小但需要转型发展的中小金融机构，通过补充资本增强实力，帮助机构抵御风险的同时实现进一步发展；如果补充资本还不够，就需要进行兼并重组，让其“轻装上阵”，近期多家省级农商银行或农商联合银行完成筹建便是如此。
近年来，中小银行频繁出现兼并重组的情景。2024年1月，国家金融监督管理总局农村中小银行监管司发文称：“推动同一地级市城区农信社整合，进一步优化金融资源配置，提升金融支农支小服务水平。支持金融承载力较弱地区的农信社实施市场化重组，重塑经营管理制度，拓宽生存空间，增强发展动能。稳慎推动村镇银行结构性重组，提升主发起行管理能力。”
中国人民银行2024年12月发布的《金融稳定报告（2024年）》显示，2023年年末，央行对3936家银行机构开展金融机构评级，从评级结果来看，“红区”银行357家，其中，农合机构（包含农村商业银行、农村合作银行、农村信用社）和村镇银行“红区”银行数量占“红区”银行比重较高。
曾刚指出，农村中小金融机构（农合机构和村镇银行）是高风险中小银行的主体，也是风险处置的关键。农合机构方面，主要通过省联社体系改革，在改革中进行高危机构的危险处置，主要通过联合银行模式、统一法人模式和不同化拆分模式。
对于村镇银行，曾刚认为，村镇银行的危险化解主要是压实主发起行的责任，并协调地方政府提供相应的支持。“对仍具有发展前景的村镇银行，监管职能部门重点推动主发起行增资扩股，这一方面可以充实村镇银行的资本实力，另一方面通过提高发起行的股权占比来实现并表，以此强化其对村镇银行的管理和风险职责。对缺乏发展潜力的村镇银行，则鼓励发起行进行全资收购，将其转变为分支机构或退出。另外，对主发起行设立在省外的机构，则探索引入新的股东进行打包转让。这些改革，在缩减村镇银行数量的同时，增强了村镇银行的资本实力，优化了股权结构，有助于提升村镇银行的经营效率和抗风险能力。从目前实践来看，相关化险工作已取得明显的成果。”
刘晓春认为，下一步各地需根据自身情况，细化不同中小金融机构的功能定位。如上海、深圳、苏州等地方农商行，农业相关业务占比相对较少。在这种情景下，对于此类农商行的定位就需要进一步考虑，可能需要强化城乡融合等业务。
另外，对于进一步压降金融风险，杨海平建议，一是深入贯彻中央金融工作会议及本次会议精神，加快高风险中小金融机构的危险化解，尤其是要做好深化中小金融机构机制改革；二是针对各类非法金融活动，升级监管宗旨，提升监管效能，做到早发现、早预警、早处置；三是继续统筹推进重点领域风险的精准识别与协同防控，稳妥推进精准拆弹，阻断风险沾染。
娄飞鹏认为，可以根据金融风险实际情况根据市场化、法治化原则更具针对性地予以分类推进，在分类化解金融风险，在充分调动地方政府和金融机构合力的条件上，从优化股权结构、完善公司治理、强化内部管理、提高人员专业水平等方面采取多种措施进一步提高风险防范化解的成果。