【中金所】金融法制定提上日程 - 完备体系确保监管全覆盖

　　党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），深化金融体制改革的任务清单已然清晰，其中，制定金融法第壹次被提及。从现行法律体系看，我国并无以金融法直接命名的法律，对于各类金融关系的调整散见于各具体部门法中。未来，金融法将作为一部金融领域的基本法，填补现有法律间的空白，推动构成比较完备的金融法律体系，确保依法将所有金融活动并入监管。

　　制定金融法时机成熟

　　“近年来，中国在金融领域的调整的确表明了对系统性风险防控的高度重视。这些调整包含加强金融监管、推动金融改革、优化金融结构等，这些都为金融法的制定提供了实践基础和经验积累。”中央财经大学法学院副教授王湘淳称。

　　王湘淳指出，随着金融知识的普及和金融消费者权益意识的提高，社会对金融法律的切实需求也在不断增长。制定金融法能够更好地回应社会需求，保护金融消费者的合法权益。当前我国处于法典化的浪潮中，立法部门积累了相当水平的立法经验。

　　“从这些角度而言，金融法的制按时机趋于成熟。”王湘淳称。

　　当前我国并无以金融法命名的单独法律。涉及金融类的具体法律，通常以其涉及的金融领域名称来命名。2023年10月23日，十四届全国人大常委会第六次会议对国务院关于金融工作情况的报告进行了分组审议。全国人大常委会法工委副主任王瑞贺在此次会议上介绍，现行法律体系中专门规定金融问题的相关法律有10部，包含中国人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法、票据法、信托法、证券法、证券投资基金法、期货和衍生品法、保险法、反洗钱法，还有几十部法律涉及金融方面的内容。

　　据中国人大网信息，上述10部法律，除期货和衍生品法是2022年通过的外，其它大部分法律是在20世纪90年代中期到2003年左右这段时期制定的，最近一次修订的是证券法，已于2020年3月1日起施行。

　　王瑞贺认为，部分法律已难以完全适应当前金融领域的改革和发展要求。因此，“希望有关方面在金融立法的组织、程序上作出改变，加快推进金融立法工作，在金融立法方面取得突破性进展”。

　　5月8日，全国人大常委会公布2024年度立法工作计划，更改商业银行法、银行业监督管理法已进入今年的预备审议项目。同时，制定金融法也在此工作计划中有所预告：全国人大常委会在计划中明确，将“研究包含金融监管制度在内的金融方面综合性法律”。

　　确保监管全覆盖无例外

　　党的二十大以来，“依法将所有金融活动并入监管”被金融监管职能部门部署工作任务时高频提及。

　　近日出版发行的《党的二十届三中全会〈决定〉学习辅导百问》谈及“如何理解完善金融监管体系，依法将所有金融活动并入监管”时，进一步对“依法将所有金融活动并入监管”的内涵作出明确解释：坚持管合法更要管非法，管行业务必管风险，消除监管空白和盲区。建立托底监管机制，落实性质模糊、责任不清的金融活动的监察管理责任归属，确保无死角、无盲区、无例外。严厉惩戒非法金融活动，严禁“无照驾驶”“有照违章”。

　　记者在采访中了解到，从具体监管实践来看，“管合法”易“管非法”难。原因在于，金融领域是特许经营行业、持牌经营行业，合法的、持牌的金融活动也意味着监管职责相对清晰，处置措施相对明确。

　　此前就有接近监管人士对记者表示，在地方金融监管实际工作中，对非法经营活动的处置，经常会遭遇两难境地。要么由于执法队伍薄弱，相关非法经营活动的处置机制其实不能行之有效地运作起来；要么系统内缺乏明确处置实施细则，具体怎么查、如何处置很难把握。

　　南京大学法学院教授缪因知在题为《新兴法领域的社会科学运用：以金融法为方向》的论文中指出，事前的金融合规守法活动由于在本质体现为市场主体向监管者寻求行为许可、确保双方立场一致的过程，故可被规章以下的规则高度覆盖。而在事后的金融执法活动中，由于存在执法者和执法对象立场和利益的内在冲突，会出现更多监管规则是否符合上位法律规则的争议。

　　尽管最新一轮党和国家机构改革方案已从机构设置上推动将所有合法的金融行为和非法的金融活动都并入监管，形成监管全覆盖，但现有金融法律规则体系仍需要进一步协调衔接。

　　今年全国两会期间，全国政协委员、中国证券监督管理委员会行政处理委员会办公室一级巡视员罗卫联合全国政协委员、民建中央财政金融委员会主任李瑶提交的一份提案指出，目前金融监管领域根据分业监管的模式分别制定法律规范，部分领域规则缺失，存在监管空白和盲区。因此，用一部统一的基本法，明确界定金融活动范围，将各类金融业态、金融产品、金融服务予以规范，是消除金融监管空白、防范金融风险的迫切需要。

　　金融法是一部

　　啥样的法律

　　金融领域的基本法是当前各方有关金融法定位的普遍共识。

　　近日出版的《〈中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定〉辅导读本》中刊登了中央金融委员会办公室分管日常工作的副主任、中央金融工作委员会分管日常工作的副书记王江题为《深化金融体制改革》的署名文章。他在文中指出，制定金融法，作为金融领域的基本法，与其它金融法律法规共同构成比较完备的金融法律体系，不断适应金融发展实践需要，及时推进金融重点领域和新兴领域立法，建立定期修法制度。

　　更具体来看，王湘淳对记者说，金融法至少应解决统一监管标准、强化央地监管协同、风险的措施与管理、消费者保护与市场秩序、金融开放与创新这五个关键问题。

　　其中，在统一监管标准方面，要对相同实质的金融活动，进行相同对待；对不同实质的金融活动，依据其不同水平进行区分对待。从而所有金融活动被同等且有效地监管，有助于消除监管盲区，防范系统性风险。

　　另外，相较于金融稳定法，金融法可能更偏重于构建金融交易、金融服务、金融机构和金融监管的一般规则。

　　需兼顾金融市场的

　　快速变化

　　金融法学界有观点指出，金融监管的理论和实践一直试图解决金融规则的刚性与金融市场动态性之间的矛盾，期望金融规则有充分的灵活性能够包容金融市场不断发生的变化。

　　因此，未来将作为基本法颁发的金融法如何提高适应性和前瞻性，以有效应对将来的市场变化和技术革新也是下一步需要关注的关键。

　　当时担任中国浦东干部学院教授周仲飞与对外经济贸易大学国际经济研究院副研究员李敬伟联合撰文指出，在金融法律规则层面，立法机构应该将那些不容易随金融市场变化而频繁变化的内容上升为法律层面并作出详细的规定，如金融监管体制、监管机构及其权利义务、金融消费者的基本权利、被监管机构的权利义务、被监管机构处置等；对于那些市场敏感度高、需要监管机构能够跟上市场发展步伐的诸如业务范围、技术性监管措施等，在法律层面可以作出原则性的规定，具体的内容应授权监管机构通过金融监管规则予以细化。

　　王湘淳接受记者采访时强调，要允许金融法律规则在必要时快速更改与废止，以适应金融市场的快速变化，避免不适当的法律规则对市场造成不良影响。同时，他认为，鉴于金融科技的快速发展对金融法适应性提出了更高要求，立法应当考虑设立专门章节或条款，涵盖金融科技领域的法律规制，如 区块链 、 人工智能 在金融领域的应用等。